數字賦能整體智治

2019 年 10 月 24 日下午，習近平總書記在中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術發(fā)展現狀和趨勢進行的第十八次集體學習中指出：要探索利用區(qū)塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區(qū)域共同維護和利用，促進業(yè)務協(xié)同辦理，深化最多跑一次改革，為人民群眾帶來更好的政務服務體驗。

十四五期間，通過推動數字政府整體集約建設，形成與數字經濟發(fā)展相適應的數字治理能力，帶動促進數字社會建設，有力支撐國家治理體系和治理能力現代化已經成為我國數字政府實踐的主要戰(zhàn)略。

數字政府是政府應用數字化技術實現業(yè)務流程重塑、組織機構重構與核心能力重建的過程，在這一過程中可降低行政成本，提高政府履職效能。

數字化技術降低了信息流通的成本，減少了信息的不對稱，提高了應對不確定性的能力，還能夠幫助政府重塑橫向和縱向的業(yè)務流程，尤其是數據分析技術、人工智能技術，應用它們可以實現流程的自動化、智能化，減少人為干預環(huán)節(jié)。也就是說，數字政府的業(yè)務流程重塑是通過在業(yè)務流程中引入大量具有計算處理能力、分析能力的智能節(jié)點來實現的。

數字技術以及數據要素融入政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)，推動決策更加精準、執(zhí)行更加迅速、監(jiān)督更加及時。但是，大量平臺成為政府治理體系的核心組成部分，為跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政府履職和機構重組提出了新的要求。這需要政府內部組織機構在治理體系上進行適應性變革，尤其是依靠數字化技術構建數字化平臺，即政府的平臺化。

數字時代的顯著特征之一就是各種數據要素的流動和配置呈現全空間、全時間、全環(huán)節(jié)、全方位、全鏈條、瞬時性、爆發(fā)性等特征，不確定性增強的同時，系統(tǒng)性、整體性也在增強。通過打破橫向、縱向的部門壁壘，構建一個整體的智治政府。這需要重建核心能力，主要是能夠提前預知的能力、能夠科學決策的路徑選擇能力、能夠靈活重組要素的能力、應對涌現的能力以及多元化利益整合的能力。

數字政府的建設是政府重塑核心能力的過程。流程重塑和組織重構是工具層面的，能力重建是目的層面的。數字化技術在政府的應用，其目的指向應該是組織的數字化、能力的數字化，應該是優(yōu)化既有的能力，構建新的能力，以適應經濟、社會、生態(tài)、基礎設施的數字化。

數字政府是電子政務發(fā)展的新階段。數字技術被普遍應用于政府治理活動中，以推動政府數字化。數字政府是以數據要素為核心要素的新型治理體系，某種意義上是一個新的治理模式暨數據驅動治理模式、治理工具、治理體系的變革，發(fā)揮了主導作用。

數字政府會歷經三個子階段：數據治理、可編程治理和智能治理。數據治理階段以實現數據的匯聚共享為核心目標，通過治理政務數據、匯聚社會數據、構建公共數據開放平臺，在對數據進行可信治理的基礎上，以數據要素的跨部門、跨層級、跨區(qū)域的流通實現整體政府的治理目標；可編程治理階段以實現高效協(xié)同治理為核心目標，通過軟件編程、智能合約、隱私計算、多方計算等信息技術，對治理工具、治理規(guī)則、治理要素的數字化構建橫縱協(xié)同、多元聯動的業(yè)務交換樞紐平臺，通過智能合約實現整體政府的治理目標；智能治理階段以實現精準治理為核心目標，治理主體和治理對象通過廣泛應用數字技術構建多場景的智能化治理交互系統(tǒng)，通過社會感知技術、人工智能技術、數據分析技術、可信計算技術，構建既能實現整體回應公共治理需求又能精準回應公共治理需求的能力。

按照英國學者克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）的定義，整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。數字技術在工具層面為整體政府的構建提供了新的解決方案，可以將數字政府看作綜合集成運用數字技術構建整體政府的數字化探索。整體政府構建有四大核心目標：消除不同政策的矛盾、提高稀缺資源的利用率、促進不同利益主體協(xié)作和為公眾提供無縫服務。作為對抗部門主義政出多頭現象的公共管理理念，整體政府要求在政府內部、政府與公眾、政府與企業(yè)之間形成嚴密的協(xié)作機制并實現功能整合。從 2017 年開始，我國在政務信息化建設中提出了政務服務的三融五跨協(xié)同管理和服務目標。所謂三融五跨，是指技術融合、業(yè)務融合、數據融合和跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務。在 2021 年的《十四五推進國家政務信息化規(guī)劃》中，我國確立了政務信息化建設總體邁入以數據賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質服務為主要特征的融慧治理新階段的規(guī)劃目標。以整體政府理論為基礎，應用數字技術實現整體智治成為指引我國數字政府建設的主要綱領。

縱觀國家十四五綱要、十四五政務信息化規(guī)劃、十四五數字經濟規(guī)劃所確立的國家數字化戰(zhàn)略布局，區(qū)塊鏈技術成為我國數字治理體系和治理能力建設中的重要數字技術。區(qū)塊鏈具有難偽造、全留痕、可追溯、透明、共管理等特征，這使得區(qū)塊鏈在三融五跨應用中具有極高的技術價值。從十四五政務信息化規(guī)劃把區(qū)塊鏈列為政務應用、政務數據交換共享、公共數據資源開發(fā)利用的主要應用方向，我們可以看出，區(qū)塊鏈為不同治理主體之間、治理主體與治理對象之間、不同治理層級之間的數據安全可信交換共享提供了新的技術解決方案。

以政務數據共享為例。利用區(qū)塊鏈技術的不可篡改、可追溯、 零信任交易的特性，對適合上鏈的政務數據進行分布式記賬交換，以及對不適合上鏈的數據進行數據操作行為分布式記賬存證，能夠有效解決數據流通中責任、權屬、風險的管理問題。

區(qū)塊鏈技術作為可信技術的一種，對于構建陽光政府、法治政府、透明政府、服務政府具有很大的技術支撐能力和價值。推進區(qū)塊鏈技術在數字政府的應用，一是構建全國一體化的區(qū)塊鏈政府數據服務網，實現跨層級、跨部門、跨地區(qū)數據的可信交換、共享、應用；二是推進區(qū)塊鏈技術應用于責任清單、權力清單、事項清單的可信管理，建立邊界清晰、權責明確的可信業(yè)務協(xié)同體系；三是推進通用數據，唯一性數據，跨部門、跨層級、跨區(qū)域數據的上鏈管理，構建一體化的基礎政務數據庫；四是推進政府資產（含數據資產）的區(qū)塊鏈管理；五是推進基于智能合約技術的業(yè)務標準，構建智能化、自動化的橫縱智能協(xié)同業(yè)務體系。

區(qū)塊鏈技術作為可信技術的一種，將成為支撐整體智治的數字政府建設的主要數字技術，因此，探索和推動區(qū)塊鏈在數字政府建設中的應用創(chuàng)新，對于構建整體智治公共治理體系具有重要的工程價值和實踐意義。